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美国联邦法律给予水力压裂的豁免

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水力压裂
Shale gas drilling rig near Alvarado, Texas
Shale gas drilling rig near Alvarado, Texas
靠近阿尔瓦拉多（德克萨斯州）（英语：Alvarado, Texas）的页岩气钻机。
国家（英语：Fracking by country）
环境影响（英语：Environmental impact of fracking）
法规（英语：Regulation of fracking）
工艺
政治

美国联邦法律给予水力压裂的豁免（英语：Exemptions for fracking under United States federal law）叙述的是美国联邦法律给予从事水力压裂业者为数不少的豁免 - 在好几项主要的联邦环境法案中设有限制条款，而石油和天然气产业却享有豁免，或是排除不适用的待遇。涉及的联邦法案与保护清洁用水及空气，防止有毒物质和化学品释放进入环境有关联，如清洁空气法案（英语：Clean Air Act）、清洁水法案（英语：Clean Water Act）、安全饮用水法案（英语：Safe Drinking Water Act）、国家环境政策法案（英语：National Environmental Policy Act）（NEPA）、资源保护和回收法案（英语：Resource Conservation and Recovery Act） (RCRA)、应变规划与社区知情权法案（英语：Emergency Planning and Community Right-to-Know Act）（EPCRA），以及通常被称为超级基金（英语：Superfund）的综合环境应对、补偿和责任法案（Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act，CERCLA）。

水力压裂：背景

主条目：水力压裂
利用水力压裂开采页岩气示意图。

水力压裂（Fracking，也可用Hydraulic fracturing表达），是种开采石油和天然气的工艺。作业过程中要用到数量庞大的水，水之中会掺入不同的化学物质，有些化学物质的的成分并未被业者披露。液体受高压泵入气井（通常是以定向钻孔产生的平行井）套管后再进入基岩，产生裂缝。地质结构经过压裂，其包含的气体分子会逸出，天然气因而受到采收。

这种新技术在开采能源的领域造成巨大变化。水力压裂曾用在垂直井中，而日后多用在平行井中。这类钻井作业的深度可达10,000英尺以上。

利用水力压裂所开采的主要是天然气，而天然气的主要成分是甲烷。[1]

清洁空气法案

这项在1970年经美国国会通过的《清洁空气法案》，目的是确保公众免受有害污染物的影响（标准由美国国家环境保护局（EPA）制定，参见国家环境空气质量标准（英语：National Ambient Air Quality Standards）（简称NAAQS））。受NAAQS规范的6种污染物为：悬浮微粒、铅、臭氧、氮氧化物、一氧化碳和二氧化硫。[2]所有污染物的浓度标准都根据相关的健康风险 - 以会伤害最敏感的人群（居住于市中心的儿童）为基础。任何主要污染源头都必须遵守国家有害空气污染物排放标准（英语：National Emission Standards for Hazardous Air Pollutants） (简称NESHAP)，而采用的是所属行业中指定的“最大可实现控制技术”(Maximum Achievable Control Technology，简称MACT)。[3]

美国国会分别在1977年和1990年对《清洁空气法案》做修订，制定与防止严重恶化（Prevention of Significant Deterioration）相关的条款，并制定与控制和预防酸雨相关的条款。[4]根据修订后法案，危险空气污染物的主要源头需要取得“第五篇规定的许可证”（Title V permit），以确保能达到最低标准的要求，但特定区域污染源头（英语：Area sources）并未包括在所谓的主要源头内。[5]大多数石油和天然气生产场地不需取得Title V permit，因为这些场地的排放阈值略低于法规所定义。石油和天然气勘探和生产井除不必取得Title V permit之外，也不受法案中“主要来源”内“汇总规则”的约束。也就是说这个产业基本上不受此联邦法案的监管。[6][7]

清洁水法案

《清洁水法案》是1972年对《联邦水污染控制法案（Federal Water Pollution Control Act）》修订后而成，这次修订完全禁止对任何美国水体排放污染物。[8][9]执行法案的一项重要机制是为涉及向溪流、湖泊、河流、湿地或小溪排放污染物建立起许可的程序。根据国家污染排放消除系统 (National Pollution Discharge Elimination System，NPDES) ，石油工业过程中的所有阶段均须事先获得许可。石油产业废弃物，包括压裂回流和采出水（英语：produced water） 除非获得NPDES许可证，或是等效的州许可，否则不得排入美国水域。[10]

美国国会在1987年将此法案修订，[11]要求EPA为石油和天然气产业制定雨水地表径流的核准程序，[12]但对石油和天然气的勘探、生产和加工事先核准的要求，则给予豁免。[13]

2005年通过的的《能源政策法案》把豁免范围扩大到包括天然气和石油建造工程活动发生的径流，所谓的活动包括“石油和天然气勘探、生产、加工或处理作业,以及传输作业”。[14]

EPA在2006年颁布法规，如果径流“完全是雨水”，[15]此定义包含“降雨”和“未与作业现场中覆盖层、原物料、中间产物、完成品、副产品或是废弃物接触过”的径流，则石油和天然气业者无需取得雨水径流许可。[13][16]根据《清洁水法案》，业者如果排放降水径流以外的任何物质， [17]例如石油或采出废水等，仍会受到刑事起诉。但此EPA在2006年颁布的法规被美国联邦第九巡回上诉法院撤销。[18]撤销之后，之前颁布的法案仍然有效。[13]

安全饮用水法案

安全饮用水法案 (SDWA) 在1974年通过，目的在保护美国的公共饮用水系统（英语：public water system），以及保护已经或将来可能用于公民饮用的地上和地下水源。[19][20]SDWA中的C节要求EPA订立地下注入控制计划（Underground Injection Control Program）的最低标准。根据SDWA第1421节C部分对地下注入的定义是“通过既有的钻井把液体注入地下”。石油和天然气产业广泛使用受SDWA监管的II类注入井。截至2022年，美国大约有180,000口II类井，每天接受注入超过20亿美制加仑的液体。大多数II类井利用注水来提高石油采收率。其中大约有20%的II类井用于废弃液体（采出水（通常是卤水)处理，注入的所在为远低于淡水储层的深层地底。[21]

自1974年SDWA通过以来，EPA并未要求水力压裂业者取得II类地下注入（Underground Injection，UIC） 许可。EPA认为不需这样做，因为接受地下注水并非油气井的“主要功能”。 EPA还引用SWDA中1421节b部分第2条中的“危害条款”，该条款指示EPA制定法规：“......必须确保地下饮用水源不会受到此类注入的危害。”EPA表示它不认为水力压裂会对地下饮用水源构成威胁。[22]

但EPA的政策于1997年被美国第十一巡回上诉法院推翻，法院裁定“根据SDWA的C部分，水力压裂活动属于地下注入。[23]因此EPA和州地下注入控制计划中必须依据 SDWA对于水力压裂做规范。

EPA因此在2004年发表一项关于在煤层气井做水力压裂时，对饮用水的潜在和实际影响的研究。报告的第7.4节中说“结论是把水力压裂液注入煤层气井，对地下饮用水源有极小或是不构成威胁， 因此目前没必要再做额外的研究。”例外情况是如果压裂液中含有柴油时，EPA认为就会构成威胁。[24][6]

EPA报告的结论在次年纳入法律，并把修正案包含在2005年能源政策法案中。修正案在地下注入的定义中增加两个排除项目：“(i) 为储存目的而把天然气注入地下； (ii) 根据与石油、天然气或地热生产活动相关的水力压裂作业，向地下注入液体或支撑剂（英语：fracking proppants）（柴油除外）。”[25]这条款被批评者称为“哈里伯顿漏洞（Halliburton loophole）”以油田服务公司哈里伯顿之名来称呼此豁免条款。

国家环境政策法案

在1969年通过的国家环境政策法案 (NEPA) 要求联邦机构对所有可能影响环境的重大工程需进行环境影响评估。如果评估结果确定会对环境产生显著的变动，则需要提交一份环境影响报告书（英语：environmental impact statement） (EIS)以供主管单位决定是否继续进行，或改而采用替代方案。[26][27]

2005年能源政策法案中设有一可反驳的推定，即经美国内政部授权在其管理的公共土地上，以及经美国农业部授权在其管理的国家森林土地上，某些石油和天然气从事的相关活动受到NEPA的“分类排除”，且不需提出EIS，除非可证明这些活动对环境构成风险，[6][28]国会指定5种不需要额外提出EIS的可反驳推定情况：

1. 受到干扰的单个地表面积少于5英亩，租约上受干扰的地表总面积不超过150英亩，并之前已做完NEPA要求文件中的特定地点分析。

2. 在开钻日期前5年内，钻探地或钻井平台位置已有过钻探活动。

3. 在开钻日期前5年内，已取得土地使用计划核准或根据NEPA编制的任何环境文件分析，显示为合理及可预见的活动。

4. 在开始安装输送管线前5年内，获有土地上的管线通行权（英语：Right-of-way (transportation)）。

5. 小型维护活动，非从事建筑物或设施的任何兴建或重大改造。[29]

除上面列出的除外情况外，NEPA要求联邦机构对可能严重影响环境的任何石油和天然气活动制作环境影响报告以供评估。通常美国国家森林局、[30]美国内政部土地管理局[31]及美国海洋能源署（英语：Bureau of Ocean Energy Management）[32]会针对特定区域制作例行性的EIS。

资源保护和回收法案

在1976年通过的资源保护和回收法案（英语：Resource Conservation and Recovery Act） (RCRA) ，目的是“保护人民健康以及保护环境，免得在废弃物处理时受到危害、节约能源和自然资源、减少废弃物数量，并确保以不伤害环境的方式进行废弃物管理。”[33]RCRA的副标题C项赋予EPA权力，以监管所有被视为危险废弃物的产生、运输、处理、储存和处置。

EPA在1978年12月将其所拟议的RCRA法规公布。对于法案副标题C项（危险废弃物管理），EPA列出6类“特殊废弃物”，这些特殊废弃物数量庞大，包括有水泥窑灰、飞灰（英语：fly ash）、采矿废弃物以及石油、天然气和地热勘探和生产所产生的废弃物。石油、天然气和地热废弃物包括钻井润滑液、采出水以及与石油和天然气勘探、开发或生产相关的其他废弃物。[34]EPA提议把副标题C项下的特殊废弃物的监管推迟，待进一步研究后公布。[35]

在EPA的最终监管法规完成之前，美国国会于1980年颁布《固体废物处置法案》修正案，该法案根据RCRA的C项把油田废弃物豁免，除非EPA确定该废物具有危险性。[36]

EPA对于6种特殊废弃物中的每种均做过个别研究，并在1988年7月完成对石油、天然气和地热所产生废弃物的研究，结论是毋须根据RCRA副标题C项对它们进行监管，而指出将继续根据D项（固体废弃物处理）进行监管。 EPA基于石油、天然气和地热生产已受各州监管的事实，而副标题C项并无有效处理废弃物监管的灵活性，根据C项要求许可证，会对石油、天然气和地热开采产生不合理的延误。但EPA在报告中也指出对于石油和天然气废弃物的监管存有差距，而建议在现有EPA监管机构、RCRA副标题D项、《清洁水法案》和《安全饮用水法案》之下制定额外规则。[37]

而《1990年石油污染法案（英语：Oil Pollution Act of 1990）》通过后，确立联邦拥有对于石油储存监管的权力。[38]

应变规划与社区知情权法案

美国国会于1986年通过《应变规划与社区知情权法》（EPCRA），用以协助社区就危险物质泄漏或释放的紧急情况制定应变计划。法案要求联邦、州、地方政府和美洲原住民]部落就其存在的设施中有有毒化学品的使用或储存、以及任何释放进入环境的情事，必须向公众报告。[39]EPCRA的规定中包括应变计划（第301-303节），[40]和紧急通告（第304节）。[41]

“EPCRA的有毒物质排放清单报告（Toxics Release Inventory Reporting，第313节）要求EPA和各州收集有关所列有毒化学品排放和转移的数据”。根据第313节，必须提交报告的行业是EPA根据标准工业分类（Standard Industrial Classification）清单中所选定。 EPA正增添受到法令覆盖的行业。但截至2014年，石油和天然气行业尚未加入列表中，因此不受EPCRA第313节的约束。[6]

综合环境应对、补偿和责任法案（超级基金）

此法案（CERCLA）于1980年开始执行，目的为对遭受倾倒有毒或有害物质的地点做清理的工作。这项法律有追溯的权力，所有造成污染的组织都得承担清理费用。截至2015年3月26日，已经列出1,709个已受污染（超级基金相关）的地点，其中386个 (占23%) 已被清理及恢复。[42]

根据CERCLA第9601(14) 节，所谓危险废弃物并不包括石油（包括原油、天然气凝析油）及其任何炼制部分。受到豁免的包括精炼石油产品，例如汽油和柴油（只要它们含有天然存在的石油化合物）。如果本应归类为超级基金的任何泄漏仅包含石油化合物，则无需进行与CERCLA相关的清理过程。[43]对石油的豁免不适用于有时会与石油产品混合的有害污染物，如多氯联苯或农药。“此外，如果石油产品和有害的添加物质混在一起，两者就无法分开，则泄漏事件就会受到CERCLA应变机构的管辖。”截至1987年，至少有153个需要用到CERCLA超级基金清理的地点，当地包含有石油废弃物。[44]

纵然有对石油的豁免，但EPA根据CERCLA，在其认为石油和天然气作业对“公众健康或福利构成迫在眉睫重大危险”的情况下仍会介入干预。EPA援引其CERCLA赋予的权力，对其认为与油气井有关的地下水污染展开调查实例，包括有位于怀俄明州的普威廉、宾夕法尼亚州的迪莫克（英语：Dimock, Pennsylvania），以及一处宾州布拉福县马玛西勒斯页岩（英语：Marcellus shale）的气井。[45]

美国国会在1986年的超级基金修正案和再授权法案（Superfund Amendments and Reauthorization Act,）中，授权EPA运用超级基金对从地下储油槽释放的石油碳氢化合物进行清理。此修正案也设立处理地下储油槽信托基金，用来资助清理从加油站等地下储油槽释放的石油碳氢化合物。[46]与CERCLA Superfund相关点相比，地下储油槽泄漏造成的污染远比CERCLA所定义的受污染地点更为广泛，数量也更多。EPA指出，几乎每个社区中既有或旧有的加油站都有地下储油槽造成的污染。[47]截至2014年9月，由联邦政府提供经费，但主要由各州执行的处理地下储油槽泄漏计划，已在205,000个地下储油槽中发现521,271次泄漏，其中86%已修复。在2014财政年度，又发现6,847个新的泄漏。[48]这项措施的资金来源是对石油产品售价中征收0.1美分的联邦税。[49]

围绕监管豁免的辩论

对水力压裂的监管提供豁免，引发许多争论。有人指出如果不是2005年能源政策法案中给予水力压裂豁免，或RCRA给予石油和天然气废弃物免于成为危险废弃物的豁免，允许在地下从事水力压裂作业，则EPA会有权进一步规范这个行业，并强制执行包括要求披露压裂液中化学添加物的内容。[50]

石油和天然气产业支持由各州自行控制水力压裂法监管细节的想法。[51]有些人认为这些豁免是经过仔细分析后才颁布。EPA在2004年所做的研究，结论是在煤层气井中从事水力压裂注入“对饮用水几乎没有威胁；”但这项结论后来遭到反驳。[52]许多石油和天然气公司争辩说，现有的法规已经足够。

EPA在进行的一项关于水力压裂法对饮用水影响的研究，在2015年6月的报告草案列出水力压裂法会降低饮用水品质的多种机制。草案中列出的主要发现有：

我们没发现这些机制有对美国饮用水资源会造成广泛、系统性影响的证据。在本报告中确定的潜在机制中，我们发现一种或多种机制对饮用水资源造成影响的具体实例，包括对水井的污染。但这类确定遭污染的水井数量与水力压裂井的相比，数量相当稀少。

这一发现所反映的是对饮用水资源的影响甚为罕见，但也可能是由于其他限制因素所造成。譬如：无充分的数据做压裂前以及压裂后的比较、缺乏长期系统化的研究、其他污染源的存在，而排除水力压裂活动与影响之间的明确联系，以及无法取得有关水力压裂活动和潜在影响的一些信息。[53]

参见

参考文献

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