合村并居
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合村并居,是指中华人民共和国山东省在2019年开始推行的农村改造政策,其主要内容包括:拆除农民住房、合并原有村庄,建立新型农村社区,让农民集中住进楼房[1]。合村并居政策因推行突然、违背民众意愿、造成家庭财政负担,滋扰村民、对村民“威逼利诱”等原因,备受争议[1]。山东省政府亦称该政策为“优化村庄布局”,或“建设美丽宜居乡村”[2][3]。
政策
背景和试点
浙江省曾于2003年启动合村并居试点工作[4]。
2006年,山东省潍坊市下辖的昌乐县启动了合村并点工作[5]。但截至2010年8月,只有3个社区的行政村实行实质性合并,其余71个社区的行政村未合并[5]。2009年,山东省德州市平原县根据德州市委的部署,启动了村庄合并工作[5]。平原县将全县876个行政村合并为180个农村社区[5]。村(社区)平均人口由合并前的440人增加到2139人[5]。合并后,全县村“两委”(党支部和社区村、居委会)成员共1254人,比合并前减少了2405人[5]。村干部工资开支每年减少500余万元,年节省开支共1000余万元[5]。同时,全县计算将节约土地10余亩,相当于一个中等乡镇的土地总和[5]。有学者根据对山东省此两个县的调研,认为在城郊和镇周边地区工业化和城市化程度较高,适合考虑合村并居,而村庄比较密集的纯农业区,则应合村不并居,其他地方则应以原行政村为基础进行建设,不合村也不并居[5]。
2017 年,中共十九大提出乡村振兴战略,表示要继续“工业反哺农业、城市支持农村”举措[6]。乡村振兴战略以农业农村现代化为目标,要求乡村做到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”[6]。战略包括农业现代化,发展农民合作社和家庭农场,推进乡村治理能力和治理水平现代化、和改善农民精神风貌等目标[6]。
随后,中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》提出[7],“位于生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄,因重大项目建设需要搬迁的村庄,以及人口流失特别严重的村庄”,可通过易地扶贫搬迁、生态宜居搬迁、农村集聚发展搬迁等方式,实施村庄搬迁撤并[8]。同时,《战略规划》明确农村居民点迁建和村庄撤并,必须尊重农民意愿并经村民代表大会同意,不得强制农民搬迁和集中上楼[9]。
2019年,中共中央、国务院下发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,要求编制“多规合一”的实用性村庄规划[10]。中央农办等5部门下发《关于统筹推进村庄规划工作的意见》,要求各省结合各级国土空间规划编制工作,2019年年底完成村庄分类工作,2020年年底完成村庄布局,有条件、有需求的村庄实现村庄规划应编尽编[10]。
2020年5月6日,山东省自然资源厅发布“省自然资源厅召开《山东省村庄布局专项规划》等项目和技术规程专家研讨会”,消息称,国土空间空间规划处将“编制全省村庄布局专项规划,指导各地完成县域村庄布局,制定全省合村并居规划指导,稳妥推进合村并居”,引发广泛关注[11]。
政策目的
山东广播电视台下属的齐鲁网称,合村并居工作可以帮助解决村级组织运转成本高、空心村比例高、基础设施建设成本高问题,改善农村基础设施和农民生产生活条件、加快推进城镇化和农业农村现代化[12]。该文章后被山东政府新闻办公室管理的中国山东网转载[12]。文章称,山东省农村常住人口4900多万,行政村6.9万个,村庄密度0.43个/平方公里,平均每个村700多人[12]。与广东、浙江、江苏等省相比,山东农村人口多,村庄规模小、密度大[12]。政府称,“农村越来越多的年轻人向城市聚集,导致农村空心村多、老人和留守儿童多,教育、医疗、养老等问题越来越突出,”而山东农村人口分散,导致基础设施和公共服务设施的成本过高[10]。
2020年6月17日,山东省政府召开新闻发布会,省自然资源厅厅长李琥介绍称,2019年山东省批复项目114个,涉及村庄268个[10]。2020年将“在县域层面基本完成村庄布局工作,有条件、有需求的村庄实现村庄规划应编尽编。[10]” 李琥还承诺,村民同意率必须达到95%以上才能实施,不搞强迫命令“一刀切”,不能增加农民负担[10]。同时,李琥称目前农村社区建设处在探索推进阶段,没有下指标派任务,没有大规模的大拆大建[10]。同时,山东省承认,“在具体实施中,也存在个别项目论证不充分、政策宣讲不到位、工作作风不细致、方式方法简单等问题”[13]。
实施时间表
山东济南、青岛、菏泽等市,在2020年政府工作报告中,均明确提及了合村并居政策要求[10]。其中,菏泽市称,2020年要完成土地增减挂钩3万亩以上[10]。济南市济阳区称,计划三年内完成全部村庄改造,提出2020年要撤并三分之一的行政村[10]。济阳区区委书记吕灿华称,“开展农村土地综合整治,是省、市交给我们的硬任务,必须要坚决完成。”[10]
争议
对村民的“软硬皆施”
在2020年4月中旬,山东滨州袁家村突然召开村民大会,镇领导宣布袁家村被纳入合村并居范围,率先拆村[1]。随即,一百多位乡镇干部组成的工作组开进袁家村,入户宣传动员[1]。当地政府在动员农民拆房子的同时,却无法向他们承诺何时何地建好新社区[1]。当地村民袁珍(化名)被六个干部组成的工作组带上面包车,暂时没收其手机,并因怕有人跟踪,在国道上绕了一圈,才开到乡政府的另一个社区办事处[1]。
从上午十点到晚上两点,六个工作人员与她谈了16个小时[1]。除了描绘美好前景,工作人员还威胁袁珍称,做“钉子户”会影响子女上大学、考公务员,甚至影响子女结婚[1]。虽然袁珍家属报警,但派出所民警解释说这不是非法拘禁,而是做工作[1]。乡干部甚至表示:你看,派出所也听政府的,报警也没用[1]。袁珍称,隔壁水库搬迁村,村子被拆了两年了,村民还在流浪[1]。
山东菏泽的孙家庄政府既未出示任何文件,也未告知还建楼房的面积大小和价格如何,只是口头表达被拆房子的最高标准是每平米600元[1]。虽然村民大多不同意,但党员和干部必须带头,当地派出所时不时地将拍照“阻挠”拆迁的村民传唤问话[1]。当地政府也动员有干部身份的亲戚上门做工作[1]。软硬兼施下,全村260户中,已有60户签订了拆迁合同[1]。
在临沂李家村,从2019年十月开始大规模拆迁[1]。安置楼房正在离村4公里处建设,不具备入住条件,且补偿标准极低,拆掉的平房无法置换一套楼房,村民李尚(化名)和村里的部分村民成了“钉子户”[1]。从2020年三月底开始,李尚留守家中的父母亲每天都要面对家中田地被挖、作物被损毁、断路断电、家门口被放鞭炮、房屋玻璃被砸碎等滋扰[1]。李尚的父母无法忍受,于6月11日投奔在外地工作的李尚[1]。6月13日中午,在没有接到任何电话、短信告知的情况下,李尚家的房子被强拆了。李尚称,他报过警,写过上访信,打过市长热线,但都没用[1]。
民众称,政府会利用“群防群正”的策略,策动要求体制内的亲戚朋友来做说客[1]。如果不成,则可能动用公安传唤,环保、安全、消防等各个执法部门上门检查[1]。
对村民家庭财政的负担
据报道,村民被拆之后,居住质量不仅大大降低,还得倒贴十万左右才能住进楼房[1]。搬进楼房后,不仅耕作不方便,水、气、取暖等费用,一年将增加几千元生活成本[1]。同时,老年人普遍要住车库[1]。虽然面上的说法都是腿脚不便,不好上楼,但报道称,实际原因是,老年人如果和子女住在一起,一定会在狭小空间内激起无数家庭矛盾[1]。为了维持家庭和谐,老年人只能忍痛住在“冬冷夏热”的车库里[1]。
同时,绝大多数地方推行合村并居都是“先拆后建”[1]。政府虽然会发放少量安置费,但根本不够生活[1]。被拆农民只有三个选择:租房、投亲靠友和搭窝棚[1]。一旦哪个地方推行合村并居,农民住窝棚的景象就会大面积出现[1]。
学者批评
- 中国人民大学学术委员会副主任温铁军教授认为,山东省的“合村并居”,主要是由地方严重的债务危机引起的[14]。政策的目的在于通过拆迁农居还耕取得土地指标,以供房地产建设,缓解地方债务问题,并增加地方政府利益[14]。温铁军称,大危机下的“拆房并居”必然导致“鸡飞狗跳”,不得人心,并痛斥地方干部“没有责任感”,应该发动群众、同甘共苦,共同面对危机[14]。
- 武汉大学社会学院院长贺雪峰认为,“绝大多数农户都已经自发到城市买房了,农民城市化是必然趋势,但是指望靠合村并居来为农民提供良好基础设施,恰恰是花了大钱没办成事。”[11] 贺雪峰称,还有很多无法进城的农户需要留村务农,还有大量进城失败的农民将来需要返乡,村庄对农民生活的保底显然极为重要[10]。贺雪峰看来,现在推行合村并居的目的,或是将拆农民房子所减少的农村建设用地,变成可以交易的城市建设用地指标[10]。他表示,“地方政府为了获得城市建设用地指标,动起歪脑筋,通过合村并点来拆农民房子。拆了农民房子农民住哪里?就住到廉价低质量建设的所谓社区,农民生活生产因此变得很不便利。”[11]
法律争议
- 有评论认为,《土地管理法》的规定农村宅基地属于农民集体所有,依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护,强行拆掉农民耗尽积蓄建造的房子,驱赶、要农民自己贴钱甚至举债上楼,侵犯了农民合法财产权益,也是违背初心的伤民之举[8]。
- 北京律师王鹏就“合村并居”问题向山东省政府相关部门申请信息公开未果[15]。
相关作品
文章
- 《山东合村并居的真实情况》 吕德文[1]
作者为武汉大学中国乡村治理研究中心研究员,该篇纪实报道亦引发广泛讨论。
电影
- 《何处为家:沉默》(纪录片,2021年)
导演、制片及摄影均为张金隆,该片于2021年5月3日发布[16],但随后在中国大陆的审查压力下,被清除消息[16][17][18]。2021年5月7日,导演发布相关手记[17],并在Youtube提供免费观看[19]。
参考文献
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- ^ 纪录片《何处为家:沉默》成片(2021 02 17). Youtube. [2021-05-10]. (原始内容存档于2021-05-18).