职业官僚 (日本公务员)
职业官僚(日语:キャリア Kyaria),是对部分日本公务员的俗称,指代公务员考试中“综合职”考试、上级甲种考试、I 种考试等考试合格,被日本中央省厅以干部侯补生任用的国家公务员。
日本的职业官僚制度起源于明治维新后的文官考试,于十九世纪末开始,二战后予以改革,但大体得以保存。职业官僚在日本经济腾飞时期曾主导经济政策,负责协调公务员、企业及自由民主党内部派系[1]。职业官僚制度曾被认为是日本经济增长的重要原因[2]。但1990年代日本泡沫经济破裂后经济停滞,以及高级官僚涉及丑闻,使政府通过一系列公务员改革,削弱高级官僚权利[1]。
官僚制度历史
战前官僚制度
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日本近代官僚制度发源自明治维新时期,身份等级色彩浓厚,将官僚从高到低区分为亲任官、敕任官、奏任官以及判任官[3],前三类被称为高等官。日本现代化过程中,受到德国、奥地利等欧洲国家启发,决心建立为天皇服务、达到规范教育水平的国家公务员制度[4]。日本于1870年代设立法学院,1876年建立法律考试制度,1884年建立司法官任用制度[4]。约 1890 年代,日本形成公开竞争考试为主的官僚任用制度[5],推行文官普通考试、文官高等考试等考试,并逐渐取消此前东京帝国大学毕业生成为公务员的特权[6][7]。高等文官考试内容以法律为主[4],合格者多为帝国大学法学部的毕业生[5],也反映出当时日本的社会阶级分化[8]。
在战前高等文官考试合格者中,超过60%为东京帝国大学毕业生,而另有接近10%为京都帝国大学毕业生[6]。有学者分析约 1,300 名高等文官经历,发现过 70% 为东大毕业,9%为京大毕业[9]296。此外,约 27% 高等官为士族(武士后代),1.2 %为华族,其他为平民,但多为官僚、地主、工商界人士之子[9]。此外,领导职位多由考试选拔的“政务官”担任,虽然“技官”也多为精英大学毕业,但政务官升迁却远远快于技官[6]。
因公务员为天皇之官吏,在天皇威望至上的年代,高级官僚的权威也得到强化,成为统治精英的一部分[6]。吸收德、奥经验,日本官僚体系在召开国会前已建设完毕,官制也以天皇敕令而非法律规定[9]。
二次世界大战前,国会及各大臣从未完全控制官僚体系,反是官僚开始从政,成为两大政党内之重要派系[10]249-91。甚至在军人出任首相时,也需与官僚达成非正式合作[11]76。此外,在明治宪法下,几乎所有首相均曾任文武官僚,只有两位皇族首相例外[6]。
候选人通过考试后,由各部委负责聘用官僚,其升迁、调任也全在该部委内部,形成所谓的“纵社会”[12]26-67。此外,官僚有法定的职业保障,理论上为终身雇佣制[6]。但高级官僚多在 40 岁左右退休,以使官僚不必被同年入职的同事领导,也同时让位于后进官僚[13]。当时法律规定,文官工作 17 年后,得享有工资 1/3 的退休金[14]78。高级官僚退休金可达 1,500 日元,超过中低层公务员的全部薪水,亦有官僚从政、被任命于贵族院、或在私人企业工作[15]129[16]25[6]。
战后官僚制度
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二战结束后,在驻日盟军总司令部的主导下,日本推行了一系列政治体制改革,包括通过《国家公务员法》[8],推行公务员改革[3]。然而,部分日本战前官僚制的传统,依然延续至今日的日本国家公务员制度[3][17]。战后,日本国家公务员与地方公务员体系是分开的,职业官僚为国家公务员中的一部[5]。日本经济曾保持长时间高速增长,有效的官僚系统被认为是其原因之一[2][8]。
1955 年至 1993 年,日本自由民主党曾长期执政[1]。在此期间,宪法虽赋予内阁行政权,但内阁实际作用较小[1]。为制定政策、执行政策,必须由国会通过法律[1]。而法律的制定,则发展出非正式的“事前审查制”(“prior review”)[1]。此制度下,法律草案需先通过自民党政务调查会以及总务会批准,然后由内阁通过,提交国会[1]。因自民党在法案提交前,已做出审核、修改,所以国会辩论过程名存实亡[1]。法案必然通过,反对党也无可奈何[1]。政府各部委、自民党各派系及产业团体是此体系中的“铁三角”,而高级官僚从中消减分歧、催生共识,作用不可或缺。除官僚外,自民党派系高层也对法律、政策有否决权[18],因此也被称为“自民党-官僚两头政治”(LDP-bureaucracy diarchy)[1]。
泡沫经济破裂后,官僚体制的缺点被指出,如首相权力较弱,在贸易谈判等急迫事项中过于缓慢,及较难在跨部委事项中取得共识[1]。此外,还有高级公务员屡出丑闻、各部委内部封闭、大臣和官僚权限分界难以界定、年功序列不重视能力,及退休的官僚“下凡”(日语:天下り)至报酬丰厚的私人职位等问题[8]。
日本政府因此开始改革官僚制度[1]。1994年前,日本的选举制度是中选举区制,1个选举区选出2-6名议员[19]。1994 年,在细川护熙内阁领导下,制度过渡为小选举区制[19],于是国会议员与选区联系更加紧密,地位得到强化[20][21]。桥本龙太郎首相于 1996 年推行改革,强化了首相权力[22]。内容包括合并政府部委、强化内阁制定政策的权能,及缩减行政机构等,政策于 2001 年生效[1]。其他改革包括于 2001 年通过国家公务员伦理法[1]。最新的公务员改革于 2014 年实现,在安倍晋三首相治下,政府成立内阁人事局,终使各省高级官僚的人事任命由首相及内阁统一管理[1][23]。
职业官僚与等级制度
公务员双轨制
日本公务员录用过程中,身份等级制色彩浓厚,根据公务员考试程度区分。其中,职业官僚与非职业官僚(既普通公务员)的任用、晋升形成双轨制[24][25]。日本国家公务员考试,传统上划分为 I 类考试、II 类考试和 III 类考试[3]。其中,I 类考试合格者,既职业官僚,被视为高级干部候选人员,有望逐级晋升为课长、局长、事务次官[3]。
而其他两类考试合格者,则被视为“非职业官僚”,逐级晋升的机会甚少[3],一般需要职业官僚“经验年数”的两倍以上才能晋升,且基本上以课长、课长补佐封顶[5]。此制度被称为“职业制度”(日语:キャリア制度)。按照日本公务员工资表,职业官僚起始工资为3级1号,比Ⅱ种考试合格者快3年,比Ⅲ种考试的合格者快最少8年,实际更长[5]。
职业官僚录用后,其人事一开始就由大臣官房的人事部门主管[5]。其他非职业官僚,人事则由各省厅的局人事管理部门管理,且极少晋级局长级公务员,一般最终只能升到课长[5]。职业官僚通过统一考试后,由各省厅进行分别面试,选择录用,考试合格者为实际录用人数的数倍[5]。公务员大多始终受雇于最初录用的省厅,职业发展封闭于省厅内,被比喻为割据体系[5]。
2012年,日本实施新的公务员考试制度。新制度将国家公务员考试分为“综合职”考试(日语:総合職試験)和“一般职”考试(日语:一般職試験),意图废除传统的“职业制度”[3][26]。综合职公务员负责政策的起草、调查和研究,而一般职公务员则负责定型化的行政事务[3]。然而,改革后的新制度在实际运作中,依然保持了传统的等级制[3]。综合职公务员被视为“职业官僚”,而一般职公务员则被视为“非职业官僚”[3]。
官僚晋升
传统上,各部委公务员的人事,为内部管理、决定,较为封闭,政治家和人事院影响有限[5][17]。官僚晋升方式为“选考”,即“以出勤评定、职场的相互评价和声誉、上司推荐、选拔研修、研修时的评价等众多因素的综合评价”[5]。选考只筛选出除成绩差的、有问题的职员,其他人则按照“经验年数”继续晋升,平均 1 到 2 年换一次岗位[5]。依照惯例,职业官僚晋升实行年功序列,后年次官僚绝对不会在晋升上超过前一年官僚[5]。
职业官僚组一般都能顺利升迁到课长职务,其时间大约需要 20 年,在 40 余岁成为课长[5]。但同为课长,部分职位更为重要,被视为晋升事务次官或其他要职的关键。此类职位包括大部分省厅的总务课(亦有称文书课),秘书课(亦有称人事课), 会计课(亦有称预算课),分别掌管省厅政策法律、职业官僚人事、和预算的调整工作,还包括大藏省(现财务省)的主计局总务科长[5]。
此后,课长晋升局长需约 10 年,局长普遍年龄约为 50 岁[5]。日本约有 1,000 课级机构,但只有不足 100 个局级机构,及不足 20 个省厅级组织,因此每级晋升便越加激烈[5]。而且并非所有省厅都以事务次官为最高级别的公务员,如外务省驻美大使、法务省检察总长,级别都高于事务次官[5]。
官僚地位及影响力
官僚影响力
日本官僚集团曾长期主导政策制定过程[3]。特别是在日本经济腾飞期,中央各部委官僚机构曾主导制定了各种行业法,如石油业法、建设业法、道路运输法、银行法以及证券交易法等,并掌控各行各业的准入规制、生产总量、产品策划以其他影响力[3]。通过行使行业规制、行政指导等权力,官僚集团在各行业中强化官方与商界的联系,乃至勾结,为“官僚下凡”打通渠道[3]。
传统日本的政府机构中,政治任命很少。在 2001 年改革前,部委官僚最高层为事务次官,其上只有只有政务次官和大臣(部长),而且政务次官并不参与政策决定,所以一个政治家要试图控制整个部委的官僚组织[5]。2001 年公务员改革后,政府在省厅大臣之下配备了22 名副大臣和 26 名大臣政务官[5]。2001 年前,高级公务员常作为政府委员在国会代替大臣答辩,而且最重要的问题常常是由课长和局长答辩[27]。此惯例也在 2001 年被废除[5],但依然由公务员准备国会质询的政策问答[27]。
内阁向国会提交立法建议时,其法律草案多由一般由中央各部委的精英官僚起草,过程一般包括:[3]
- 中央各部委设立“研究会”或“恳谈会”等局级私人咨询机构。
- 由主管科室的课长、课长辅佐以及系长等精英官僚制定立法大纲。
- 由局长主持召开的局级会议,审议科室提交的立法草案。
- 主管科室继续修订立法草案,并与相关部委和政党进行协商并达成妥协。
- 主管部委的大臣官房文书课提出修订要求。
- 各部委确定立法草案。
- 提交至内阁府法制局和事务次官会议进行审查。
- 提交至内阁进行阁议并最终形成“内阁提出法案”。
因此在法律政策制定过程中,日本精英官僚发挥的巨大影响力[3]。
早期劝奖退职惯例及“官僚下凡”
因官僚实行年功序列,日本官场潜规则中,有对高级职业官僚的早期劝奖退职惯例[3]。同期的职业官僚组人员,有一任升任至事务次官职位时,其余的同期官僚便会被人事部门劝退[3][5]。被劝退的官僚会获得可观的退职金[3]。部分高级官僚会开始从政[5]。高级官僚亦有安排再就业岗位的惯例,即所谓的“官僚下凡”(日语:天下り)[3][28]。离职后的高级官僚,常获得其出身部委所管辖的外围团体、关联企业、独立行政法人、国立大学法人以及特殊法人等机构的高级职位[3],获得高薪[5][29][30]。
日本已试图改革“官僚下凡”惯例,如2007年对《国家公务员法》作出修订[3]。《国家公务员法》中规定,禁止在职公务员提供信息,便利其他职员或离任职员提供前往营利企业、法人等进行再就业[31]。但改革并非完全成功[3]。如2017 年被曝光文部科学省有组织的斡旋“官僚下凡”,违法案例总计达62件,导致43人受到处分[3][31]。
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